近日，住建部、發改委、財政部、國土資源部、中國人民銀行聯合發布《住房城鄉建設部等部門關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》(建城[2016]208號，下稱“《意見》”)。這是財政部10月12日發布《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》、《政府和社會資本項目財政暫行管理辦法》，發改委發布《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則后，財政部、發改委共同聯合其他部委發布的又一文件。

大家應該關注到了，此次聚焦的領域為供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業。根據財政部之前的要求，這屬于公共服務領域，其中垃圾處理、污水處理等公共服務領域，還屬于強制PPP的范圍。同樣的，這些領域也落入了發改委之前《國家發改委關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》中的能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等基礎設施領域。在《意見》所聚焦的行業領域，發改委和財政部、住建部開始聯手協作共同發文，不失為PPP的一大利好。

我們先單純的從技術角度看一下《意見》傳遞的新的政策導向。

一、提高服務質量，促進行業競爭

《意見》強調，“鼓勵和引導民間資本進入市政公用行業既利當前又惠長遠，對穩增長、保就業具有重要意義，也是推進供給側結構性改革的重要內容。”記得之前發改委和住建部聯合發布了《關于開展重大市政工程領域政府和社會資本合作(PPP)創新工作的通知》中，提出了“完善費價機制，設置平均行業基準利潤率，給民間資本投資明確的市場預期，吸引民間資本投資”，在相關領域進行PPP模式創新工作。民間資本進入市政公用行業，一定程度上能夠在市政公用行業創造競爭機制，但需要注意的是，如何避免價格戰等惡性競爭，是選擇市政公用事業服務供應商的重要課題之一。

二、鼓勵PPP與項目打包實施

根據《意見》要求，“(一)規范直接投資。民間資本可以采取獨資、合資等方式直接投資城鎮燃氣、供熱、垃圾處理設施建設和運營。可以采取合作、參股等方式參與供水、污水處理設施建設和經營。具備條件的民營企業可作為專業運營商，受托運營供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理設施。鼓勵民間資本通過政府和社會資本合作(PPP)模式參與市政公用設施建設運營。”“(二)鼓勵間接投資。鼓勵民間資本通過依法合規投資產業投資基金等方式，參與城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理設施建設和運營。鼓勵民間資本通過參與國有企業改制重組、股權認購等進入市政公用行業，政府可根據行業特點和不同地區實際，采取控股或委派公益董事等方法，保持必要的調控能力。”

一個項目通過什么模式建設和運營，首先要從政府與投資人之間的關系上判斷。這里實際上引出了一個問題，那就是，在這些領域，民間資本直接投資、間接投資與PPP之間的邏輯關系是什么?

打包選擇投資人，挑戰在于，社會資本能否駕馭全方位多類型的市政公用事業項目有待觀望;其次，項目內容的豐富難免帶來更高的投資金額，對于社會資本的資本實力和融資能力提出了較高的要求;再次，不同項目的組合，會對項目之間的績效考核提出挑戰，項目之間的交叉影響也會更復雜;最后，項目交易結構復雜，合同文本、測算數據數量大，對于咨詢機構對項目的整體掌控能力也是重要的考驗。

三、完善土地供給政策

《意見》對于大家比較關心的土地供應問題進行了詳細的說明。特別需要提到的是，《意見》中對于土地的協議出讓明確了具體的適用范圍：“不符合《劃撥用地目錄》且只有一個意向投資者的，可依法以協議方式供應土地”;并在繼《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》(財金[2016]91號)后再次提出了“將競爭確定投資者的環節和競爭確定用地者的環節合并進行”。

實際上，根據財政部對PPP項目采購具有格預審程序要求，在一般情況下，會有3個以上的潛在投資人參與PPP項目競爭，除非是單一來源采購。那么，在這種情況下，如何判斷只有一個意向投資者?對于PPP項目，未來適用更多的應該是已經在政策文件中多次提到的“競爭確定投資者的環節和競爭確定用地者的環節合并進行”，這一創新性的選定用地者的方式，更加符合PPP的操作流程，也充分體現了《意見》所提倡的行業競爭。

四、完善價費財稅政策

對于民間資本而言，投資利潤高低是重要的考量環節。《意見》從價格政策、收費制度、財稅政策、政府投入四方面對收費這一重要問題進行了明確。

《意見》考慮到了地下管廊的入廊問題：“供水、燃氣、供熱等企業運營管線進入城市地下綜合管廊的，可根據實際成本變化情況，適時適當調整供水、燃氣、供熱等價格”。這一安排給解決了地下管廊項目上入廊企業的成本增加問題，對于提高企業入廊積極性有幫助。

《意見》鼓勵民間資本進入市政公用事業領域，同時也要求政府投資確保必要的投入，并且明確“政府資金投入形成的資產可以通過特許經營等PPP模式引入民間資本經營”。這里解決了很多人關心的一個疑問，那就是，基礎設施領域還需要政府投入嗎，必須搞PPP嗎?政府投入形成存量資產后，可以再做PPP。

如果大家仔細品一品《意見》，你會發現，現在的PPP領域，真可謂是“東邊日出西邊雨，道是無晴卻有晴”，不過，功夫在詩外。