到2020年，全國年用水總量控制在6700億立方米以內，萬元國內生產總值用水量、萬元工業增加值用水量分別比2015年下降23%和20%。

　　我國首次發布水資源消耗總量和強度雙控的整體方案。

　　近日，水利部和國家發改委聯合發布的《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》（下稱《行動方案》）提出，到2020年，全國年用水總量控制在6700億立方米以內，萬元國內生產總值用水量、萬元工業增加值用水量分別比2015年下降23%和20%，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上。

　　在水利部和國家發改委聯合召開的全面實施水資源消耗總量和強度雙控行動視頻會議上，水利部部長陳雷指出，省級人民政府是本級雙控工作的責任主體，要建立一把手負總責的行政首長負責制。抓緊制定雙控行動落實方案，明確本地區“十三五”雙控目標任務。

　　“根據"十三五"規劃綱要，《行動方案》提出的任務指標中，只有萬元國內生產總值用水量是約束性指標，其余三個指標都是預期性指標。”中科院地理資源研究所水循環與水文過程研究室主任宋獻方對21世紀經濟報道介紹。

　　“盡管中國經濟進入中高速增長階段，但水資源消耗總量和強度的控制目標，仍然屬于經過努力才能實現的目標。”水利部水資源司規劃處處長管恩宏對21世紀經濟報道解釋。

　　實行地下水取用水總量和水位控制

　　早在2012年，國務院就在《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》中劃定了全國用水總量紅線。

　　具體來說，到2015年，全國用水總量力爭控制在6350億立方米以內；到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億立方米以內；到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內。

　　據實行最嚴格水資源管理制度考核工作組11月15日公布的“十二五”考核結果，“十二五”期末，全國31個省（自治區、直轄市）用水總量6103.2億立方米，比2010年增加了80.9億立方米，約增長了1.34%，完成“十二五”期末控制在6350億立方米以內的目標。

　　“盡管"十二五"的水資源消耗總量控制目標完成得很好，但這并不意味著"十三五"的目標同樣可以輕易實現。”中國水科院水資源配置研究室主任謝新民對21世紀經濟報道表示，因為未來三年的經濟增長還存在較大的不確定性。

　　謝新民解釋，如果未來三年經濟依然保持目前的溫和的增長，那么總量控制目標就容易實現；如果經濟增長出現較大幅度的復蘇，那么總量控制依然存在很大難度。

　　在謝新民看來，從歷史經驗來看，用水總量控制對西部省份，如寧夏、青海、甘肅等地挑戰最大，因為這些原本就缺水的后發地區，經濟發展意愿強烈，未來工業的發展會消耗大量的水資源，帶來很大的控水壓力。

　　《行動方案》提出，2016年底前，各省（區、市）要完成所轄市、縣用水總量控制指標分解。

　　兩部委要求，推進江河流域水量分配，加快完成53條跨省重要江河流域水量分配，各省（區、市）要有序推進本行政區內跨市、縣江河流域水量分配，把用水總量控制指標落實到流域和水源。

　　《行動方案》對地下水的水量進行特別保護。實行地下水取用水總量和水位控制，編制實施全國地下水利用與保護規劃，并要加快出臺地下水管理條例。

　　兩部委要求，2017年底前完成地下水禁采區、限采區和地面沉降控制區范圍劃定，編制完成地面沉降區、海水入侵區地下水壓采方案。以華北地區為重點，推進地下水超采區綜合治理，加快實施《南水北調東中線一期工程受水區地下水壓采總體方案》。

　　宋獻方分析稱：“目前華北地區地下水的監測還跟不上實際管理工作的需求，我們并不十分清楚這一區域的地下水資源的變化情況，也沒有充分掌握其變動規律。”

　　強度指標

　　年底前分解到市、縣

　　《行動方案》還公布了“十三五”時期31個省市區用水強度控制目標。

　　具體來說，浙江、上海、寧夏等21個省市區的萬元國內生產總值用水量目標高于全國，目標最高的是福建、甘肅、廣西、新疆（33%）四省區；西藏、黑龍江、四川等23個省市區的萬元工業增加值用水量目標高于全國，其中福建省目標下降幅度最高，為35%；北京（0.750）、天津（0.738）、山東（0.684）等15個省市區的農田灌溉水有效利用系數目標高于全國。

　　“相比成熟的能耗強度管理體系，我國的用水強度管理體系就要弱很多。”宋獻方稱，用水強度指標的分解、實施、監測、評估和考核方法都有待進一步完善。

　　根據兩部委的要求，各省市區要力爭在2016年底前完成所轄市、縣用水強度控制指標分解。到2020年，建立覆蓋主要農作物、工業產品和生活服務行業的先進用水定額體系，定額實行動態修訂。嚴格用水定額和計劃管理，強化行業和產品用水強度控制。

　　謝新民建議，用水強度控制指標在市、縣兩級政府分解之后，應該對社會公開，接受公眾監督。

　　《行動方案》還提出，要全面實施最嚴格水資源管理制度考核，逐級建立用水總量和強度控制目標責任制，完善考核評價體系，突出雙控要求。對嚴重缺水地區，突出節水考核要求。考核結果作為干部主管部門對政府領導班子和相關領導干部綜合考核評價的重要依據。

　　《行動方案》提出，對落實不力的地方，將采取約談、通報等措施予以督促；對因盲目決策和瀆職、失職造成水資源浪費、水環境破壞等不良后果的相關責任人，依法依紀追究責任。加快建立國家水資源督察制度，加強對各地用水總量和強度控制目標完成情況督察，確保政策措施落到實處。

　　國家發改委副主任張勇在全面實施水資源消耗總量和強度雙控行動視頻會議上表示，對力度大、進展快、成效好的地方，將在水利建設的政策、項目、資金等方面給予傾斜。

　　“用水總量和強度控制制度的實施，不僅需要"大棒"這類懲罰措施，也需要設計更多的"胡蘿卜"激勵機制。”宋獻方建議。

　　張勇強調，各地應充分運用市場手段實現水資源雙控目標。要深化水價改革，穩步推進水權交易，培育發展節水市場。

　　為此，《行動方案》提出，要穩步推進水權制度建設，2017年底前完成在內蒙古、江西、河南、湖北、廣東、甘肅、寧夏7個省區開展的水權試點工作。